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案例分析——房地产“限购令”

内容摘要：房地产作为国家的支柱性和先导产业，对国民经济的持续高速增长起着重要作用。近年来，我国房地产市场持续高速发展，但由于我国房地产市场发展相对不成熟，房地产投资过热、房价收入比过高、房价涨幅过快等问题逐渐暴露出来，不少城市出现了房价增长幅度与城市经济发展水平不相符合、与城市居民收入水平不相协调的现象。为此，我国政府出台了一系列的宏观调控政策，试图抑制房地产过快上涨，而“限购令”无疑是其中调控力度最强的政策，足以体现出中国政府打压房价，抑制房地产泡沫的决心。笔者试图结合公共政策动态运行过程来分析这项政策出台的背景、原因以及效果，并就这项政策提出了一些自己的看法。

、案例回顾

（一）“限购令”的出台：

我国于2010年出台“限购令”，通过加大对购房者购房条件的限制来打击房地产行业的投机行为，控制房价过快增长。2010年4月17日，“新国十条”出台，其中第3条明确指出要实行更为严格的差别化住房信贷政策，要严格限制各种名目的炒房和投机性购房。条例指出，商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，商业银行可根据风险状况，暂停发放购买第三套及以上住房贷款；
对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数。

“新国十条”出台后，各地根据其房地产现状陆续颁布“限购令”。2010年4月30日，北京出台“国十条”实施细则，率先规定“每户家庭只能新购一套商品房”。2010年9月29日国家多部门再次出台调控新措施，其后深圳、广州等多个城市陆续公布“限购令”。随后有上海、广州、天津、南京、杭州等16个一二线城市推出限购政策。

2011年1月26日，国务院办公厅发布《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》。通知指出，各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，在一定时期内，要从严制定和执行住房限购措施。通知明确规定，原则上对已拥有1套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购1套住房（含新建商品住房和二手住房）；
对已拥有2套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，要暂停在本行政区域内向其售房。通知还指出，已采取住房限购措施的城市，凡与本通知要求不符的，要立即调整完善相关实施细则，并加强对购房人资格的审核工作，确保政策落实到位。尚未采取住房限购措施的直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，要在2月中旬之前，出台住房限购实施细则。其他城市也要根据本地房地产市场出现的新情况，适时出台住房限购措施。

2011年8月17日，住建部下发二三线城市限购标准。12月，住建部知会地方政府，对于限购政策将于2011年年底到期的城市，地方政府需在到期之后对限购政策进行延续。12月12日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，分析当前房地产市场形势，研究部署继续加强调控工作。会议在住房限购措施方面还提出新的要求：已实施住房限购措施的城市要继续严格执行相关政策，房价上涨过快的二三线城市也要采取必要的限购措施。

这意味着“限购令”政策将在中国继续实施，并且实施的范围将继续扩大。

据法晚报记者统计，截至2011年12月20日，全国共有48个城市实行了限购政策。对于各地出台的“限购令”，一些专家及业内人士对其效果也存在着广泛争议。

（二）“限购令”出台后的效果：

一方面，“限购令”出台后对各城市的成交量和成交价格均有明显的影响，房价同比和环比涨幅均得到不同程度的遏制，限购政策取得了阶段性成效。据2011年11月份的统计数据显示，作为行业温度计的全国房地产开发景气指数为99.87，首次跌破100。同时，国家统计局公布的数据显示，2011年11月份70个大中城市新建商品住宅方面，环比价格下降的城市有49个，持平的城市有16个，仅有5个城市新建商品住宅价格环比上涨，且涨幅均未超过0.2%。

从房地产行业的房价、销量等先行指标来看，中国房地产行业增速开始减缓，房价已经开始显现波动回落。经济学家张智威表示，目前国内的房地产行业已经到达一个拐点，未来几个月，商品房投资将会迅速放缓。

从新房开工和土地购买量来看，2011年10月份以来，开工量出现骤降的趋势，2012年第一季度保障房开工量也很可能不是很高，虽然保障房建设能够抵消部分商品房投资的疲软，但是也无法逆转房地产投资的下行趋势。

而据中国社会科学院发布的《中国住房发展报告2011-2012》 称，“全国房地产价格上涨的势头已经得到遏制，部分地区的房价开始下滑，限购起到了很重要的作用。”同时“限购对购房需求产生了较大的影响，尤其是投资性异地购房，房地产去投资化的政策导向十分明确。”

另一方面，“限购令”的实施也使得各地方政府房地产税贡献率有所下降，导致了财政收入的直接缩水。以浙江省和河南省为例，2010年上半年浙江房地产行业的税收收入增长82%，对地方财政的贡献率达到63.7%。而根据浙江人大常委会26次会议公布的信息，2011年上半年4月、5月、6月，浙江房地产营业税环比分别下降17%、16%、8.1%。浙江省房地产对地方财政的收入增长贡献已经下滑至27.9%。与此类似，2011年9月14日，河南省国税局发布8月份税收数据：全省国税部门共组织税收100.25亿元，同比增长13.8%，增收12.14亿元。受“限购令”的影响，房地产行业的税收下降了27%。

当然，“限购令”对房地产税的影响不单单局限于浙江、河南两省，几乎所有出台并实施“限购令”的省份都受到了影响。

（三）“限购令”出台后社会各界的评价：

1、政府权威人士：“限购令”应该延续

据中国之声《全国新闻联播》报道，目前的购房比例，刚性自住型的占到 90% ，调控还处在一个关键的时期，基数还不是很稳固，限购应是不放松不动摇的。同时为了避免未来房地产泡沫的突然破裂构成对中国经济的较大冲击，“限购令”必将继续在中国实施。尽管当前房地产调控的行政干预色彩较浓，但这样做也是一个合理选择，因为这将有助于有效遏制房价过快上涨、逐步消化历年来已经积累的较大房地产泡沫。

易居房地产研究院综合研究部部长杨红旭在接受媒体采访时说，从调控手段分析，限购属于行政命令，在投资投机者大量购房的现实条件下，暂停购房能起到立竿见影的效果。他预言，未来半年出台“限购令”的城市的房价将会趋于稳定，部分城市楼市甚至“急剧降温”。

2、业内人士：“限购令”效果有限

而业内人士则多选择质疑“限购令”效果。他们认为，限购不可能作为一项长期的基本住房制度，仅仅是临时性的行政手段干预楼市的政策。同时他们指出有些人担心取消限购令会导致房价出现报复性反弹的想法是多余的，只要房贷和限价及货币政策等政策继续收紧，即使不再继续执行限购政策，房价也不可能暴涨。

中国工商联住宅产业商会会长聂梅生认为，限购是调控政策的一柄“双刃剑”，只能作为暂时性的过渡政策。“需求并没有消失，限购就像闸门一样暂时拦住了洪水，但水位会越来越高，特别是在流动性充裕、CPI上涨的局面下。”她表示，“限购令”实施必须辅以必要的配套举措，比如切实加大供应、进行长期制度变革，才能真正取得成效，否则只能成为市场的巨大隐患。

同时房地产商潘石屹认为房价上涨的关键原因是供求关系。限购政策的出台并不能真正解决这一问题，应该选择长期政策来解决“房控问题”这一长期问题。

二、“限购令”政策分析

公共政策是指政府通过法定的民主程序根据人民意愿所制定和推行的行动方针和行为准则。公共政策具有公共性、权威性、目标性、实效性、原则性与灵活性、动态过程性的特点。公共政策本身也是一个从无到有再到中介的动态运行过程。这种动态运行过程包括认定政策问题、规划政策方案、确定最终决策、政策的合法化、政策执行、政策评估、政策终结等过程环节。笔者试图从公共政策的动态运行过程性出发，从政策问题的认定、政策执行、政策评估和调整这几个角度来分析“限购令”这项政策。

（一）政策问题的认定

一、政策问题的界定：

政策问题是指应该由政府为代表的公共政策权威机构负责解决的，且已经纳入政府工作程序或宣布即将纳入政府工作程序，开始实际解决的社会公共问题。政策问题是公共政策的逻辑起点，因为每一项公共政策的产生，都以需要解决的政策问题为前提，都以有效地解决问题为目的。

政策问题可以从以下三个方面来理解：

一、政策问题是多数人认识到的一种客观事实。

二、政策问题表现为社会利益的失衡和价值观念与行为规范的冲突。

三、政策问题是政府纳入工作程序开始解决的问题。

“限购令”政策也可以从这三个方面来界定：

第一、近年来，随着城市化的加快，我国的房地产发展迅速。房地产价格在过去10年上升非常快，这一问题已经引起了社会的广泛关注。房地产价格上涨过快不仅影响着人民生活水平，而且也影响着居住成本的上升和土地价格的上升，甚至已经造成中国经济整个生产链的成本在上升。“限购令”的出台就是基于居高不下的房价问题而出台的。

第二、随着房价的不断上涨，购房者购房压力逐年增大，其与房地产商、与投机炒房者、与政府之间的矛盾越来越大。房源分配的不合理、利益分配的失衡、社会贫富差距的扩大使得政府不得不面对日益棘手的房价问题，提出相关调控政策。

第三、从 2005年3月26日国务院下发了《关于切实稳定住房价格的通知》到颁发《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》到征收二手房营业税、整顿规范房地产交易秩序、完善土地储备制度再到“限购令”等一系列政策的出台，可以看出政府将“限购令”政策纳入政府工作程序是解决房价过快上涨的另一阶段性政策。

二、政策问题的内在特征

二、政策问题的内在特征

政策问题的内在特征主要表现在横纵向相关性、主客观统一性、发展可变性。

“限购令”政策也可以从这三个方面来理解。

首先“限购令”政策的出台不是毫无联系的孤立个体，它一方面与之前的房控政策相联系，是对之前房控政策的进一步补充，体现了一种纵向相关性；
一方面又对不同主体（购房者、房地产商、投机炒房者、政府）产生着影响，同时又对相关领域（建筑业、交通运输业等）产生着影响，体现了一种横向相关性。

其次，“限购令”的出台也体现了主客观统一。随着房地产价格的不断上涨，不同利益主体之间的矛盾日益加深，社会问题开始涌现。“限购令”的出台充分考虑了社会不同利益主体的主观认识与房价高位上涨的客观事实。

最后，政策问题的发展可变性是指政策问题经过认定之后，虽然具有相对的稳定性，但是它又将随着问题解决的程度和影响的范围的变化和时代的推移产生变化和发展。在一项政策问题的解决过程中，有可能使该项政策问题发展演变成其他政策问题。

自上世纪80年代以来，政府推行城市住房改革，辅之以市场融资体制改革，更是大大缓解了城市住房压力，使人民的住房问题的了一定程度的改善。随着住房改革的更进一步深化，我国的房地产业开始逐渐蓬勃发展起来。由于缺乏相关的改革措施和管理规范，房价一路飙升。巨大的利润使得一部分购房者出于投资或者投机心理而购房。这就造成了大量商品房空置、但许多急需用房的的普通百姓却买不起房、需求和供应结构脱节的现象。政府为此出台了一系列房控政策，如审定城市房屋价格、控制房屋售价、打击炒房行为等。

可以说，限购令的出台是对原有房控政策的补充，进一步体现了政府调控房价的决心，同时也是对即将出台的征收房地产税政策的一个过渡政策，这都体现了政府调控房价、避免房地产风险的决心。政策问题的内在特征主要表现在横纵向相关性、主客观统一性、发展可变性。

三、政策问题的产生

认清政策问题产生的原因，是分析认定政策问题的性质及指定有效政策解决的关键。

从笔者角度分析，“限购令”出台的的原因有：

1、直观原因是房地产价格上涨过快。近年来，中国经济的高速增长、城市化进程的加快、居民人均可支配收入的增长、消费结构的升级、大量外资的进入和劳动力的流动以及通货膨胀条件下房地产自身的保值性形成了对房地产市场的巨大需求，使得我国房地产业持续稳步增长，也使得我国房价居高不下。而房价持续上涨会给中国社会造成巨大危害: ⑴房价上涨过快使得居民购房负担过重，抑制了居民的其他消费。⑵房价上涨过快导致社会财富向富人转移，扩大了贫富差距。⑶房价的过快增长会影响到城乡统筹发展。⑷在高房价推动下的房地产业容易形成经济泡沫，从而降低社会生产和资源配置效率，威胁金融市场的秩序。

2、进而，是由于房地产行业非理性投资泛滥。由于社会财富分配不均，一部分人掌握大量社会财富。在通货膨胀的条件下，一部分人开始利用房产的保值性来巩固自身财富，引发了房地产投资热。最为典型的是温州炒房团，民间说法是其拥有资金达1500亿元，他们每到一处就凑几千万资金砸在某一楼盘上，迅速抬高楼价再卖。但这种非理性投资会造成巨大的负面效应，短期不仅会抬升房价造成更多人无法买到房子；
长期来看，会对房地产业造成重创，使大量社会资金进入房地产市场，对金融市场，进而对整个经济运行造成危害，将会危急到整个社会的稳定。

3、深层次讲，是由房地产对相关产业的影响和自身的地位决定的。蓬勃发展的房产推动着我国房地产及相关行业（钢铁、木材、水泥、砖块装修业、家具、家电、园林、运输、服务业）的迅猛发展。近年来，房地产行业连续几年以超过20%的增速运行，对房屋的需求大量增加，使得相关原材料价格稳步升高，特别是与建筑业密切相关的钢铁价格大幅上升，不仅增加了房地产的开发成本，也影响了人民生活成本的提高。同时，房地产作为我国的先导性产业，对国民经济的拉动作用是明显的，房价过快上涨可能会导致经济泡沫的出现，对我国经济实现

“经济软着陆”①产生影响。

（二）政策制定

公共政策的形成就是政策主体从它所代表的阶级、阶层或政治团体的利益出发、对社会上各种利益集团的利益要求进行整理加工，通过一定的方式，促使一定的利益实现，限制一定的利益要求，或者平衡各种利益追求，减少利益的冲突，使政策对象的社会行为能够按照政策主题的目的去发生、发展，最终实现政策主体的目的的过程。从这一点上说，政策的本质就是政策主体对社会利益的权威性分配。②一般而言，政策主体对社会利益的权威性分配主要是通过三种形式来实现的：一是通过鼓励性政策，激励某种行为，加速某个行业的发展；
二是通过限制性政策，控制某种行为或某个行业的发展规模。三是通过协调性政策，改变社会利益失衡、利益结构扭曲的状况。

限购令的出台，是政府运用了限制性政策和协调性政策的体现。是政府在房控问题即坚持原则性又具有灵活性的体现。这种政策取向可以使政府在平衡各方利益的博弈中留有回旋的余地。在博弈过程中，政府不仅作为一个利益主体参与其中，更重要的是作为一个协调者，对各方面的利益进行平衡和综合。

（三）政策执行

政策执行是执行主体在众多因素影响制约下，充分发挥能用的组织运行过程，也是执行主体与调试对象的互动过程。调试对象的接受能力、政策的可操作程度，社会环境，执行主体都会对政策的执行效果产生一定的效果。

“限购令”核心目的不是不让大家买房，而是通过打击投机买房，抑制房价，让真正需要买房的人买得起房。但是“上有政策下有对策”，总有人钻政策的空子。以南京市为例，自从限购令在南京实施后，南京便引发了“离婚潮”。南京出台的限购令规定已有2套以上住房的家庭将暂时无法买房。为了购房，一些夫妻通过假离婚将名下两套房产归于一方，再由没有房产的一方来购房，购房之后在复婚。

再如，很多城市都出台了限制外地人购房的政策，比如，缴纳社保和个税不够一定年限的外地人，将被限制在本地购房。可有关记者在福建厦门调查中却发现，当地一些开发商采取分期付款、延迟备案的形式规避限购令，外地人购房不受限购令约束。这样的对策一定程度上造成了厦门房地产价格继续保持坚挺。

对此，笔者认为，各级政府一定要加强对“限购令”政策实施的监管，加强对购房条件的审查，以严厉打击这类行为，使“限购令”真正落到实处。

与此同时，笔者认为，“限购令”的实施要充分考虑不同级别城市的经济发展水平。不同的地方政府在落实房地产调控政策方面的力度应该是不一样的，不能简单地比较这些限购令谁更严格一些。所以，“限购令”政策要坚持从点到面步步推行，根据不同级别城市经济发展水平来制定不同的限购细则。同时各地的“限购令”要适时进行调整，以保障“限购令”的有效性和顺利执行。

（四）政策评估和调整

政策评估是政策动态运行的必要环节，同时也是检验政策执行效果的必要手段。通过政策评估效果，我们可以透视社会整体状况、分析更加深刻的社会问题、以探索社会改进的途径和方式。同时政策评估应该是一种出于积极动机和目的的理性主导下的工作。政策评估的目的是为了检验政策效果、总结政策经验和确定政策的变化方向。笔者试从政策评估这一角度综合分析“限购令”政策。

“限购令”政策可能存在的问题：

一、抑制需求为后市反弹埋下伏笔

“限购令”政策的出台，其目的在于通过抑制需求，减少成交量，通过供大于求的市场法则降低房价，为市场供给的后期需求争取时间。但这项被称为“史上最严的房地产调控政策”一旦终结，房地产市场很有可能会出现反弹，市场将重新出现“限购”现象，而房价再度走强。

二、“限购令”政策的时间软肋

“限购令”政策的出台具有一定的突发性，其原定实施时间也只有一年之久。当人们质疑“限购令”政策是否将于2011年年底终止时，2011年12月住建部知会地方政府，对于限购政策将于2011年年底到期的城市，地方政府需在到期之后对限购政策进行延续。这意味着限购令将继续在中国实施。

公共政策的持续稳定是公共政策能够有效调节社会行为的一个重要前提。政策突然终止，会导致政策的连续性和政府信用受损。上述两个问题都抛出了这样的质疑：限购应该实行多久，如何保证政策的连续性是摆在政府面前的一个巨大考验。

笔者认为，在是否继续推行限购令必须建立由法律专家、技术专家及公民代表三方参与的立法机制，广泛听取来自专家、百姓的意见和建议，保证这项政策的科学性和前瞻性。

同时要结合我国同一时期的经济发展水平和所处的国内外环境来思考“限购令”的实施时间。

后记：

房地产业在一个城市的建设中起着至关重要的作用。从推动经济发展的“三驾马车”——投资、消费和出口对中国经济发展的作用来看，投资特别是房地产投资的地位相当突出。房地产作为我国经济发展的先导产业和支柱产业，对我国经济持续健康发展起着重要的作用。中国的房地产调控政策，应该遵循 “对市场干预最少、符合行业发展规律从而有利于长期稳定发展”的政策体系。笔者认为，从过去一年看，“限购令”政策取得了阶段性成果。但面对长期存在的房价上涨问题，限购令不应是唯一措施，而应与诸多调控政策（如政府还要全面做好保障性住房建设工作，调整完善相关税收政策，加强税收征管、严格住房用地供应管理等）配合使用，共同抑制过快上涨的房价。

希望有一天中国的老百姓都可以拥有自己温暖舒适的房。

参考文献：
[1]王骚：《公共政策学》 天津大学出版社 2011年12月第二次

[2]王骚 王达梅《公共政策案例分析》南开大学出版社2010年6月第三次印刷 [3]房地产门户网：《限购令政策势在必得 部分城市的态度影响巨大》 [4]中国青年报：《楼市限购令有多少空子可钻？》 [5]百度文库：“限购令”的软肋的在哪里

10月28日，中国人民大学也在其官方网站上公布了该校的自主招生政策：将在2012年自主选拔录取招生考试中实行“校长直通车计划”和“圆梦计划”。

其中，圆梦计划关于“考生资格”的表述，尤其引人关注：被推荐的考生原则上要求平时成绩排名为所在中学的前10%，且家庭中三代之内无大学生的农村户籍学生。不少考生和家长看到后不禁感慨：“这是哪门子规定？也太雷人了吧？”（《郑州晚报》10月29日）

如今，由于教育资源分配不公以及高校招生中的种种猫腻，偏远地区特别是农村的考生越来越难入名校，“寒门难出贵子”的现象凸现。中国人民大学“圆梦计划”面对县及县以下地区学校就读的农村生源，这事我赞同，美国上个世纪六十年代推行“平权运动”中，许多大学也面对有色人种降低分数和优先录取。但是，规定“家庭中三代之内无大学生的农村户籍学生”也太雷人了，让人难以琢磨这一规定到底能起到什么效果？

如果“圆梦计划”是像美国的“平权运动”一样，是为了照顾弱势群体，其实不必附加“家庭中三代之内无大学生的农村户籍学生”的条件，只要是来自于农村生源即可。因为，三代有大学生的学生，并不表明他不优秀的，也不能表明他家不是贫困的或者是弱势群体，不需要照顾。因为，家族中出了一、二个大学生，在今天大学生如此普遍甚至而毕业后普遍失业的情形下，并不能改变家庭的命运、更无法改变家族的命运。因此，那些三代以内出过大学生的考生并不表明他们不是弱势群体，相反，如果将他们排斥在“圆梦计划”之外，可能对他们造成另一种不公平，他们仅仅因为家族中其他人上过大学，就失去了纳入“圆梦计划”的资格。

当然，“圆梦计划”推行者也可能会说，设定“家庭中三代之内无大学生的农村户籍学生”的条件，可以鼓励和动员这一不注重教育的人群主动接受教育”，其实不然。那些不注重教育的父母，那些三代出不了大学生的家族，并不会因为人大向他们伸来了橄榄枝就更注重教育。既然他们本身不注重于教育，那些他们的教育可能早就止步于高中，他们的成绩止步于排名为所在中学的前10%，他们根本无缘于“圆梦计划”。相反，只有那些一心想通过教育来改变命运的弱势群体，对于进入名校的渴望更大，他们家庭出的大学生也更多。要我说，要不就只设定面对农村生源的条件，如果实在要设定“三代以内无什么”的条件，那设定“家庭中三代之内无大学生的农村户籍学生”就不如设“三代以内无当官”或者“三代以内无富豪”的条件更为妥当。

如今，在各种高校自主招生、“保送”等游离于高考招生措施中，存在的问题并不在于，考生家庭出过大学生会造成不公平的问题，而是在于各种权力、金钱干扰这些招生行动，让大学入学资格成为权力与金钱竞逐的游戏。去年媒体就披露，长春外国语学校的一场保送考试引发家长和同学的广泛质疑，据同学和家长举报，不少平时成绩平平甚至经常排在全年级倒数的同学，成绩突飞猛进，凭借这次考试一举获得了保送资格。如果“圆梦计划”中规定“三代之内无官员”或者“三代之内无富豪”，恐怕能减少一些权力和金钱对这一计划的窥视，让这一计划更能招收到一些弱势群体的学生，更具有公平性。（杨 涛）

习题七 我国南方某县的计划生育工作多年来一直排在全省倒数几位。1995年新一届县政府领导走马上任为了完成上级政府下达的计划生育工作任务采取了一项新的政策措施即对计划外生有实行罚款超生第二胎罚款两千元第三胎罚款五千元第四胎以上罚款一万元。县政府希望通过这项政策措施的实施来控制生育数量。考虑到计划生育工作的艰巨性为了调动基层干部的积极性也为了解决基层计划生育工作经费不足的问题该政策还规定罚款所得的收入村、乡两级分别可提成30%。政策实施两年后县政府发现并未达到预期效果。由于重男轻女、传宗接代等传统观念在当地群众中还根深蒂固许多人宁愿交纳罚款也要生育第二胎、第三胎即使需要借债来交罚款也在所不借。有的群众甚至认为交纳罚款就是购买计划外生育的权利在未生育之前便预先把罚金交上去。另一方面一些乡、村干部为了多“创收”不管起生只管罚款甚至暗中鼓励计划外生育。

请从政策质量、政策执行主体、政策对象、政策执行的外部环境等方面分析这一案例中政策未得到有效执行的主要因素。

答:导致该政策未得到有效执行的主要因素包括：

1、政策质量:主要是政策设计不合理，特别是村，乡从罚款收入提成，实际是对村，乡干部鼓励计划外生育起到诱导作用。（3分）

2、政策执行主体:执行者的思想觉悟低，在经济利益驱动下，与原政策的根本目标资背道而驰。

3、政策对象:群众的思想观念与政策目标差距较大。（2分）

4、政策执行的外部环境:缺乏有效的监督机制与措施，没有相应的配套政策。（2分）

一、案例内容：

我国五十年代初建立的公费医疗和劳保医疗统称为职工医疗保险。它是国家社会保障制度的重要组成部分，也是社会保险的重要项目之一。

医疗保险具有社会保险的强制性、互济性、社会性等基本特征。因此，医疗保险通常由国家立法，强制实施，建立基金制度，费用由用人单位和个人共同缴纳，医疗保险费由医疗保险机构支付，以解决劳动者因患病或受伤害带来的医疗风险。

医疗保险就是当人们生病或受到伤害后，由国家或社会给予的一种物质帮助，即提供医疗服务或经济补偿的一种社会保障制度。它与养老保险的社会经济意义相同，具体做法相似。我国的医疗保险实施四十多年来在保障职工身体健康和维护社会稳定等方面发挥了积极的作用。它保障了范围覆盖所有用人单位及其职工的基本医疗、增进健康水平的需要，使我国人民生活大大改善。特别是在解决职工患大病时的高额医疗费问题，通过“互助互济”，既有效分担了风险，又充分体现出社会公平原则的指导思想。

随着社会主义市场经济体制的确立和国和企业改革的不断深化，原有的保险制度已难以解决市场经济条件下的职工基本医疗保障问题，国务院于1998年12月下发了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，部署全国范围内全面推进职工医疗保险制度改革工作，要求1999年内全国基本建立职工基本医疗保险制度。

试结合所学的有关公共政策理论分析政府的这项政策。

二、案例内容：

主要讨论的议题是有关社会保障问题方面的一个议题：低保养懒问题。也就是说政府为了保障公民的基本生活需求设立了这样一种生活补贴的方式，也就是最低生活保障费用。民政局根据当时当地的基本生活消费水平制定最低保障费用的金额，这一金额是按个体来发放的。那么什么样的人才属于低保人群呢？现在只有一个限定那就是人均月收入不足基本生活消费水平也就是低于所设的最低保障费用，那么就可以到民政局领取低保。原本这是为百姓谋福利的事，是件好事，因为对于一些有病苦的人，残疾人和老人，这样的低保是他们唯一的生活资料的来源，可是却被有工作能力的人钻了空子，这群人在低保的庇护下逐渐地变成了懒汉。这里又分成了两种人，一种是真正厚颜无耻，懒惰成性的无懒，反正不工作就没收入没收入就能拿低保，拿了低保也能活，这类人毕竟还是少数；
但第二类懒汉却占了低保人群的40％左右，这类懒汉并不是真懒，他们是经过了利弊权衡之后才决定作懒汉的。那么他们为什么要选择作懒汉呢？我们可以来算一笔帐，前两年上海的最低保障费用是300，最低劳动工资是690，按普通一家三口计算，如果都没有工作收入，那么可以领到900的低保费，如果其中一个有工作能力的人出去工作了，但工资不是很高（一般会沦落到低保行列的人即使有工作工资也不会很高，差不多都在最低工资线上面一点）假定其月工资为1200，按照这个月收入计算，他们应该退出低保人群，因为每人已经拥有了最低生活保障费用。可是这里边好多工作中额外的支出和风险都没有计算进来，比如吃饭，交通费，工作中各种不安全因素要承担的风险等等，扣除所有这些工作中的额外支出，剩下的也就900来块钱或更少，但是民政部门可不考虑这些，前面也说过，他们唯一的一个标准就是看你的收入，这样的一种评判标准给低保政策带来了许多问题。所以老百姓这样一衡量，还真不如直接作懒汉来的舒坦。发现问题所在了，于是劳动部门就提出来说，是民政部门定的最低保障费用太高了，以至于削弱了老百姓工作的积极性。民政部门经过分析反驳了劳动部门的说法，因为他们定的最低保障费是有理可依的，是根据最低生活必需消费水平得出来的，相反劳动部门所规定的最低工资可能是其中的不合理因素。于是乎，为了把这帮懒汉从低保人群赶出来，民政部门首先想到的就是与劳动部门协商看最低工资能否增长，结果又发现了一个新的问题，最关键的还是产业政策问题。结论是要增加最低工资还真不是那么容易解决的一件事情。这个新问题是什么呢？要保障这群懒汉基本生活资料又要把他们赶出来工作，首先得有工作岗位吧，其次如前面分析的工资不能太低。可是这两个条件似乎并不兼容，中国本来人口就多，企业无论从数量上还是规模上都无法承担如此多的劳动力，于是劳动力自然贬值，而解决安置这些剩余的劳动力的一个最主要的途径就是招商引资，增加就业。招商引资的过程中制定相关的产业政策和优惠政策是非常重要的，但是制定这些政策的部门是把招商引资带来的经济效益放在首位考虑，把民生效益忽视了，甚至可以说亵赎了。产业政策中不但没有为当地老百姓制定相关劳动力保障条款（比如最低工资或者劳动力结构分布等），而土地优惠政策更是剥削了当地老百姓的实际利益。对于这些问题，产业政策制定部门并不是不知情，但是为了经济增长，为了好看的GDP,为了把商和资引诱过来，只能牺牲老百姓了。所以要完全解决低保养懒的问题，估计要多个部门共同协商，各个地方一起协议，（因为地方性招商引资竞争相当激烈，以至于出现很多近乎愚蠢的政策）甚至靠中央的宏观调控才能实现。

试结合所学的有关公共政策理论分析该案例。

三、案例内容

20世纪90年代中期以后，中国经济运行的性质发生了变化，中国已经摆脱了短缺经济，大部分社会产品由卖方市场转变为买方市场，市场商品全部处于供大于求和供求平衡状态。“1998年初，据有关部门调查，全国601种商品中，供求平衡的占74.2%，供大于求的占25.8%，已经没有供不应求的品种。就消费需求来看，由于吃穿用的基本消费在城镇已经趋于饱和，农民收入增长缓慢，农村购买力不足。同时，国有企业改革和社会保障、城镇住房、医疗卫生等制度的改革，引起了居民家庭减收增支的预期，造成消费增长缓慢。亚洲金融危机和1998年夏季的特大洪涝灾害，给实现经济增长目标增添了难度，引起了中央领导的高度重视。1997年下半年，中央领导多次听取有关部门的汇报，要求密切注意，认真研究。春节前夕，朱镕基根据江泽民的批示，要求计委牵头进行研究，提出加大基础设施建设投入，支撑经济持续稳定健康增长的政策建议。

试结合所学的有关公共政策理论分析政府的这项政策。

四、案例内容

我国目前安全生产监管方针是“国家监察，行业管理，企业负责，群众监督”。我国自1982年以来关于煤矿安全生产的法律法规共12部，部门规章92部，已经建立了包括行业专门法律、劳动法、安全生产法、行政许可法等在内的一套比较完备的保障安全生产的法律体系；
专门成立了以国家安全生产监督管理总局（国家煤矿安全监察局）为核心的，履行对全国安全生产工作指导、协调、行政监管监察职责的安全生产监管监察体制。由此可见，国家对安全生产监督管理过程中的计划、组织和领导环节作出了极大的努力。但是，这些努力在某种程度上并没有遏止煤矿安全生产事故，尤其是特大和特别重大事故发生的严峻形势。

国务院总理温家宝在今年的政府工作报告中，罕见地以较大篇幅单独提到煤矿安全生产的问题。事实上，全国煤矿安全事故在2004年中国人的心中成为一道难以抹去的阴影。

尤其是从2004年10月至今年3月短短的半年时间，已相继发生了包括山西朔州细水煤矿“3·19”特大瓦斯爆炸事故在内的10起特大事故，遇难矿工多达736人（附表一）。其中，2004年10月20日郑州煤炭工业集团大平煤矿、2004年11月28日陕西省铜川矿务局陈家山煤矿、2005年2月14日辽宁阜新孙家湾煤矿三起瓦斯爆炸特别重大事故，死亡人数分别为148人、166人、214人，再次刷新建国以来煤矿安全生产事故遇难人数之最。

在产煤大国中，我国目前产煤百万吨死亡率为4，这一数值是俄罗斯的12倍，是南非的30倍，是美国的100倍。据权威报道，近年我国平均每7.4天就会发生一起特大煤矿事故。仅2004年一年，就有七千多人在中国采矿业的瓦斯爆炸、井下透水、冒顶和其它事故中丧生，占世界矿难死亡总数的百分之八十。

试结合所学的有关公共政策理论分析上述现象及其应采取的措施。

五、案例内容：

2003年9月，长沙市人民政府关于长沙市中巴禁运的文件规定：从2003年9月30日起，长沙市二环线以内禁止中巴营运。这将意味着中巴将结束其在长沙城区内的使命，运营空间由城区向城郊转移成为现实。在全国第五届城运会即将在长沙召开之时，为了树立省会的文明形象和提升城市品位，长沙市政府痛下决心做出“城区所有运营的中巴车辆必须于2003年9月30日之前全部退到二环线以外”的决定。其大致方案为：一部分在城区营运的湘AX、湘AT牌的中巴将转换成高档的士进行运营；
一部分在城郊结合部的中巴将发展为大巴；
在郊外线路还有富余的情况下，调整一部分中巴跑城郊结合部；
一部分经营权到期的和达到报废标准的则坚决取缔。为解决中巴出城后的运营缺口，长沙市政府要求公交部门在城运会之前新增300台豪华公交车和400――600辆高档的士。同时，部分原由中巴车运营的线路将由公交车代替，客流不足的线路将由政府财政出钱补贴，公交车将普遍进入社区并延时运营，方便群众出行。另外，退出城区后，所有中巴车将由原来的个体经营为主转变为联营、国营、合资经营，走集团化规模经营之路，而且对提前迁出城区的中巴车给予一定的补偿。该政策实施一年多来，政策利害相关人对政策主动而又自愿地遵从，城市市容大为改观，公共交通秩序井然，市民对政府的利民举动大加赞赏，社会各界反响良好。

试结合所学的有关公共政策理论分析长沙政府的这项举措。

关于舟山市普陀区免费婚前检查案例分析

案例描述：

据2003年5 月23 日《人民日报》报道，浙江省舟山市普陀区率先在全省施行免费婚前检查，婚检的实际费用由政府承担。据了解，普陀区免费婚检的项目包括肝功能、血常规、小便常规、乙肝表面抗原、X 光胸透、梅毒、艾滋病血清学检查（HIV）等，每对夫妇检查费用为213 元，全部由政府承担。除了免费婚检，普陀区还对准妈妈们的孕前检查实行免费服务，费用也由政府承担，并承诺为新人保密。在一定意义上说，普陀区政府部门的做法为由新《婚姻登记条例》所引发的全国范围内的争论画上了句号。

案例背景：

自2003 年10 月1 日《婚姻登记条例》实施后，我国取消了强制婚检，婚前医学检查制度遵循自愿原则。结婚不必出示婚检证明，公民欣喜的是隐私权得到保护；
而随之产生的忧虑是一些人将婚检变为“不检”，减少了一道筛查疾病的关口，给下一代的健康留下隐忧。一年间，全国各地的婚检率下降到了令人忧虑的地步，卫生部初步统计显示，目前全国婚检工作量不足往年的十分之一，有些地方甚至出现了“零婚检”。与全国其他地方一样，普陀区婚检人数大幅度下降。据普陀区妇幼保健所统计，今年1～3 月前来婚检的只有5 对，占实际结婚数的5％以下。同样，杭州的

后，婚姻登记机关不得以任何理由要求申请结婚当事人提交婚姻登记条例规定以外的任何证件和证明材料。从两部法律的通过和实施时间来看，《母婴保健法》在前，新《婚姻法》在后，按照我国的后法优于前法、新法优于旧法、特别法优于普通法的法律关系原则，如果发生冲突，应适用新《婚姻法》条款。

不管是《母婴保健法》还是新《婚姻法》，针对的都是每一个普通公民，它们实施的效果，取决于公民个人的法律意识和观念。新《婚姻法》的诸多规定，实际上都是让公民对自己的行为负责。要求一个公民成为守法公民，普遍具有某种意识观念，不是强制他去做什么，而是为他完成这些责任提供保障。从一点上讲，提供免费婚检服务比强制婚检更有意义。

分析：我们应该建立一个怎么样的政府？

1．责任政府。从近来的“问责制”到普陀区政府部门为婚检费用“埋单”，可以看出中国政府正在向责任政府迈进。从积极发挥政府作用的角度来说，“问责制”只是一种消极的、事后的责任理念和制度。而普陀区政府部门为婚检费用“埋单”，主动承担政府应尽的社会责任和应该履行的政府职能。可以说，这从更高的层次很好地诠释了责任政府理念，即作为公共权力主体的政府，不但要为自己的不良行政行为负责，更应该富于公共管理者的进取精神和服务意识，“勇于担责、善于担责”，努力为广大纳税

集体行动。这在事实上为地方政府在法律许可的范围内，运用行政权力的灵活性进行适当的公共政策创新作出了良好的示范。

4．以人为本。取消强制性婚检的意义在于强调公权力与私权利的界限，公权力不能强行进入私权利调整的范围内。但在私权利的领域内却强调的是自我责任，要不要婚检是当事人双方的自由，但由此而产生的后果也要由当事人双方来承担。普陀区政府部门为婚检“埋单”，引导公民理性行使自己的权利，反映当地政府在处理“社会利益”与“个人利益”之间的矛盾方面取得了一定的平衡，既保护婚姻当事人自主选择的权利，又保障人口的质量、实现社会发展的目标。普陀区政府部门并没有回到以往的“直接管制”老路上去，而是采取“政府埋单”的方法，运用间接的行政引导方式实现调控社会发展的目的。这体现出普陀区政府处理多元社会中利益冲突、价值冲突的复杂公共管理问题的高超水平，也表明其行政行为方式已经实现了从“划桨行政”到“掌舵行政”的转变。

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